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SOE, la riforma delle riforme




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Tianjin Integrated Gasification Combined Cycle Power Plant Project, Asian Development Bank

 

Il rapido aumento, nell’ultimo decennio, degli investimenti diretti verso l’estero (ODI) da parte della Cina rappresenta un fenomeno economico importante, che incontra una forte resistenza in alcuni dei paesi destinatari, soprattutto a causa della gran quantità di aziende di Stato (SOE). Ma nonostante le preoccupazioni sugli obiettivi e le connessioni politiche delle SOE, il recente percorso di riforma delle aziende di Stato rappresenta una buona opportunità per ulteriori ODI cinesi.

 

Secondo il ministero del commercio di Pechino, nel 2014 le aziende cinesi hanno investito 116 miliardi di dollari in 156 paesi, circa 45 volte la cifra che avevano investito nel 2002. La Cina è prima tra i paesi in via di sviluppo sia per lo stock che per il flusso di ODI. E c’è un vasto potenziale per un’ulteriore crescita di questi investimenti.

 

Nel 2014, il Pil pro capite della Cina ha raggiunto i 7.485 dollari. Così Pechino è diventata un esportatore netto di investimenti diretti. Si stima che gli ODI cinesi cresceranno annualmente tra il 19% e il 22% nel decennio a partire dal 2013. Ciò porterà il volume totale degli investimenti diretti verso l’estero della Cina, nel periodo 2013-2020, tra 2.500 e 3.600 miliardi di dollari.

 

Tuttavia la crescita impetuosa di questi investimenti ha sollevato preoccupazioni in alcuni paesi destinatari: non soltanto da parte dei media e delle opinioni pubbliche, ma anche di governi, ricercatori e altri analisti.

 

Uno dei timori principali è suscitato dal fatto che un’ampia porzione di ODI cinesi è effettuata dalle aziende di Stato. In effetti gli investimenti diretti verso l’estero di Pechino sono dominati dalle SOE, specialmente prima del 2009. Secondo i nostri calcoli, tra il 2005 e il 2013, l’89,4% degli 807,5 miliardi di dollari di ODI cinesi e contratti erano riconducibili ad aziende di Stato.

 

I paesi destinatari di ODI sospettano, tra l’altro, che gli investimenti diretti verso l’estero delle aziende di Stato siano guidati dal governo cinese, in base a considerazioni strategiche di tipo politico invece che commerciali. Ciò genera la paura che gli investimenti delle SOE siano potenzialmente pericolosi per gli interessi nazionali dei paesi destinatari.

 

Per rispondere a queste preoccupazioni, all’estero i regolamenti nei confronti degli ODI cinesi si stanno facendo più severi, specialmente nei confronti delle aziende di Stato. Nel 2007 gli Stati Uniti approvarono il “Foreign Investment and National Security Act”. Rispettivamente nel 2008 e nel 2009, l’Australia e il Canada hanno stabilito nuove linee guida sugli investimenti esteri. Tutti questi paesi hanno reso più difficili gli investimenti delle SOE cinesi nei loro mercati nazionali.

 

Ma i timori dei paesi sviluppati non tengono conto di una caratteristica essenziale delle SOE cinesi: negli ultimi 30 anni, le aziende di Stato sono state sottoposte a una serie di riforme. All’inizio degli anni Ottanta, le SOE cinesi vennero assegnate direttamente a organismi governativi dai quali furono gestite. Successive riforme che si protrassero fino agli anni Novanta furono messe in atto per separarne la proprietà, governativa, dalla gestione operativa. E negli anni Duemila, vennero smantellati nove organismi governativi che si occupavano della gestione delle SOE.

 

Nel 2003, il governo cinese istituì la State-Owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC). A differenza dei precedenti organi di controllo, la SASAC gode di poteri rafforzati sulle SOE, che evidenzia un cambiamento sostanziale da un potere di controllo frammentato a uno centralizzato.

 

Nel 2006, la SASAC pubblicò delle linee guida su investimenti di capitale, fusioni e acquisizioni delle SOE. In questi regolamenti si stabiliva che se una SOE nazionale non occupava una delle prime tre posizioni del suo comparto industriale, sarebbe stata fusa con altre e acquisita. L’obiettivo allora era di ridurre il numero delle SOE nazionali da 155 a un numero tra 80 e 100. Nel 2014 i gruppi di SOE erano 112.

 

Le SOE sono chiaramente strettamente collegate al governo e alla politica. Ma questo non significa necessariamente che il comportamento delle SOE rifletta gli obiettivi politici del loro proprietario. Da quando nel 1978 furono introdotte le riforme di mercato, il regime di controllo sta cambiando sensibilmente. La tendenza principale consiste nel consolidamento di poteri regolatori precedentemente decentrati. C’è stata quindi una transizione progressiva da un regime separato a uno integrato.

 

Grazie a questa transizione, i controllori delle SOE hanno avuto maggiori incentivi per promuovere gli investimenti diretti verso l’estero (ODI). Gli investimenti delle SOE sono aumentati sensibilmente a partire dall’istituzione della SASAC nel 2003. Ma ciò può aver coinciso anche con un aumento della corruzione, che può causare un aumento del volume degli ODI di bassa qualità in grado di contribuire alla crescita degli ODI delle SOE, ma a scapito del rendimento degli ODI cinesi nel complesso.

 

Gli investimenti diretti verso l’estero delle aziende di Stato cinesi sono influenzati negativamente anche dalla politica. In Cina il problema della corruzione è grave. Nel 2014, il Paese si è classificato al centesimo posto (su 175 nazioni) della classifica “Corruption Perceptions Index” di Transparency International. La corruzione può produrre investimenti di scarsa qualità – in patria e all’estero – imponendo in questo modo costi aggiuntivi per la proprietà delle SOE e l’economia cinese.

Dal 2013, il presidente Xi Jinping dirige una importante campagna anti-corruzione che ha interessato centinaia di migliaia di funzionari a tutti i livelli di governo e nelle aziende di Stato. Nel 2015, ha già affrontato 270.000 casi riguardanti funzionari di tutti i livelli governativi. L’ampiezza di questa campagna ha avuto conseguenze sugli ODI delle aziende di Stato cinesi, rallentando la crescita degli investimenti diretti verso l’estero delle SOE, ma aumentandone il rendimento scoraggiando la corruzione.

 

Nel 2013 il Partito comunista cinese ha annunciato una nuova serie di riforme, tra le quali quella delle SOE. Quest’ultima include lo sviluppo di una proprietà mista, il miglioramento del sistema di gestione degli asset statali, del sistema di governance e management delle SOE, e il rafforzamento del sistema di budget per le operazioni sul capitale statale.

 

Questa nuova riforma delle SOE presenta diverse differenze rispetto ai precedenti tentativi. La proprietà mista ora viene considerata alla base del sistema economico socialista. Di conseguenza, la maggior parte delle SOE ora potranno diventare entità a proprietà mista. Il capitale privato viene anche incoraggiato a rilevare partecipazioni di controllo e ai dipendenti sarà permesso acquistare azioni.

 

Per quanto difficile e complessa, la riforma delle SOE produrrà profondi cambiamenti nell’economia cinese, così come nelle aziende cinesi e nei loro investimenti all’estero. Così come procede la riforma delle SOE, dovrebbe evolvere anche l’idea che il mondo ha di questi organismi.

 

 

Tratto da EASTASIAFORUM

 

Mei Lisa Wang è vice direttrice del National Economy Research Institute (NERI) di Pechino

Zhen Qi è dottorando presso la Chinese Academy of Social Sciences (CASS) e la Crawford School of Public Policy, ANU

Jijing Zhang è il vice presidente di CITIC

 

 



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